可將全面“營改增”視為“第二次分稅制”改革

作 者：王麗娟 來 源：中國經(jīng)濟時報發(fā)表日期：2016-05-11

    在剛剛過去的五一勞動節(jié)，全國人民除了享受到了三天假期外，還迎來了中國稅收史上的一件大事——營業(yè)稅改征增值稅試點在全國范圍內(nèi)的全面推開。這標志著我國實行２２年的流轉(zhuǎn)稅將從二元主體稅制轉(zhuǎn)變成統(tǒng)一稅制，營業(yè)稅正式退出歷史舞臺。

　　增值稅是我國第一大稅種，屬于中央和地方共享稅種，按７５％與２５％征收；營業(yè)稅屬于地方稅種，為地方財政收入的主要來源。營改增全面實施后，地方政府將失去營業(yè)稅這一主體稅種，中央和地方政府如何劃分增值稅收入成為各界矚目的焦點。

　　為此，國務(wù)院近日發(fā)布《關(guān)于印發(fā)全面推開營改增試點后調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案的通知》（以下簡稱《通知》）指出，中央與地方增值稅收入劃分既要保障地方既有財力，不影響地方財政平穩(wěn)運行，又要保持目前中央和地方財力大體“五五”格局；同時要注重調(diào)動地方積極性，適當提高地方按稅收繳納地分享增值稅的比例，以調(diào)動地方發(fā)展經(jīng)濟和培植財源的積極性，緩解當前經(jīng)濟下行壓力。圍繞如何認識《通知》內(nèi)容，中國經(jīng)濟時報記者專訪了國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員張俊偉，對此展開解讀。

　　重大意義堪稱“第二次分稅制改革”

　　中國經(jīng)濟時報：如何認識這次改革的背景和重大意義？

　　張俊偉：這次調(diào)整中央和地方增值稅收入劃分比例，大背景是營業(yè)稅自今年５月１日后退出歷史舞臺。１９９４年的工商稅制改革，一項重要內(nèi)容就是引入了以增值稅為主體的流轉(zhuǎn)稅制度。和傳統(tǒng)的銷售稅相比，增值稅僅對生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)節(jié)的增加值征稅。因為避免了重復(fù)征稅，增值稅的引入有利于深化社會分工，有利于優(yōu)化資源配置。限于當時的條件，我們采取了折中的辦法，在第二產(chǎn)業(yè)（如制造業(yè)）全面推廣增值稅，而在第三產(chǎn)業(yè)則繼續(xù)沿用營業(yè)稅。并且，在進行“分稅制”設(shè)計時，有關(guān)部門把增值稅列為共享稅，由國家稅務(wù)總局系統(tǒng)征收（具體的分成比例為：中央政府分享７５％，地方分享２５％）；營業(yè)稅則列為地方稅，全部留歸地方以確保地方政府財力，營業(yè)稅也由地方稅務(wù)局系統(tǒng)負責征收。這樣就形成了增值稅和營業(yè)稅并行的稅制格局。

　?。玻埃保材暌院螅覈_始探索“營改增”改革，也就是說，要把服務(wù)業(yè)繳納的營業(yè)稅逐步轉(zhuǎn)換為增值稅。特別是今年５月１日后，隨著“營改增”范圍擴大到房地產(chǎn)、金融、建筑、生活服務(wù)等行業(yè)，增值稅實現(xiàn)了對服務(wù)業(yè)的全覆蓋，原來的營業(yè)稅收入也全部改由國家稅務(wù)總局負責征收。這兩種收入混同在國庫里，根本分不清你我，原來那種基于增值稅和營業(yè)稅的區(qū)分劃分中央和地方政府收入的方法自然也難以為繼?！锻ㄖ肪驼{(diào)整中央和地方增值稅收入劃分做出部署，就是順應(yīng)形勢發(fā)展之舉。

　　在１９９４年推出“分稅制”改革后，中央曾根據(jù)形勢發(fā)展的需要，多次圍繞特定稅收收入調(diào)整分成比例。例如，調(diào)整證券印花稅，把中央地方分成比例由五五分成改為中央分９７％，地方分３％；今年又調(diào)整為中央稅收。調(diào)整所得稅分成比例，把企業(yè)所得稅由按行政隸屬分改為中央和地方按比例分，個人所得稅由地方稅改為共享稅，兩稅的分享比例都為中央分享５５％，地方分享４５％。

　　上述調(diào)整所涉及的稅收收入占稅收的比重相對都較低。反過來，增值稅、營業(yè)稅是我國主體稅種，這次“營改增”全面推開后，增值稅占我國稅收收入的４０％以上，是名副其實的主體稅種。對其收入進行劃分，其意義顯然十分重大，稱其為“第二次分稅制”改革，一點都不過分。

　　兼顧東、中、西部利益關(guān)系

　　中國經(jīng)濟時報：這次改革主要有哪些內(nèi)容？

　　張俊偉：這次調(diào)整增值稅收入劃分比例的基本精神是：在保持現(xiàn)有財力格局不變的原則下，調(diào)動地方政府積極性，兼顧好東、中、西部利益關(guān)系。

　　首先是要保持現(xiàn)有財力格局保持不變，這也是調(diào)動地方政府積極性的要求。回顧改革開放以來的歷史，我國中央和地方分配關(guān)系的調(diào)整都伴隨著二者財力關(guān)系的“此消彼長”。如上世紀八十年代中期的“分灶吃飯”，貫徹的就是“放權(quán)讓利”的基本思想。結(jié)果，無論是財政收入占ＧＤＰ的比重，還是中央財政占財政總收入的比重都出現(xiàn)持續(xù)下滑的趨勢，最后甚至影響到政府有效履行職能、影響到宏觀調(diào)控的實施。１９９４年的分稅制改革，則通過工商稅制改革，通過按稅種劃分收入的辦法，扭轉(zhuǎn)了中央政府財政收入占財政收入比重持續(xù)下降的局面。分稅制改革的一個設(shè)想，是將中央財政收入占比提高到５５％左右。對于該比例是否合適，雖然有爭論，觀點也不一致，但很顯然，繼續(xù)顯著提高或降低該比例難度都很大。因此，這次調(diào)整增值稅收入分成比例沿襲了既有的收入分成格局，也就是“保持目前中央和地方財力大體‘五五’格局”。這是一種穩(wěn)妥的、爭議較小的辦法。

　　其次，是調(diào)整增值稅收入劃分比例。主要內(nèi)容包括：一是把所有行業(yè)企業(yè)繳納的增值稅全部納入中央和地方共享范圍；二是明確中央和地方對增值稅收入五五分成。通知明確：中央分享增值稅的５０％，地方按稅收繳納地分享增值稅的５０％；三是承認地方既得利益，盡量減少改革震蕩。通知明確提出：以２０１４年為基數(shù)核定中央返還和地方上繳基數(shù)。中央上劃收入通過稅收返還方式給地方，以確保地方既有財力不變。四是把新增收入用于對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。通知明確提出：調(diào)整中央和地方收入劃分比例之后，中央集中的收入增量將通過均衡性轉(zhuǎn)移支付分配給地方，主要用于加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度，推進基本公共服務(wù)均等化?？梢灶A(yù)計，中西部地區(qū)將是這次調(diào)整收入劃分的直接受益方。

　　推進中央地方事權(quán)責任尚需過程

　　中國經(jīng)濟時報：《通知》一方面提到要“保持現(xiàn)有財力格局不變”，另一方面又提到要“加大對欠發(fā)達地區(qū)的支持力度”。對這一點該如何理解呢？

　　張俊偉：“保持現(xiàn)有財力格局不變”是總體要求。但具體到不同地區(qū)而言，中央和地方的分成比例還是有變化的。個別地區(qū)收入分成比例出現(xiàn)下降也是難免的。舉例來說，假定有個省級地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的比重遠遠超過全國平均水平。那么，按照原來的收入分享辦法，第三產(chǎn)業(yè)繳納營業(yè)稅全部留歸地方，第二產(chǎn)業(yè)繳納的增值稅雖然７５％要上繳給中央，但由于第二產(chǎn)業(yè)占比明顯偏低，綜合算下來，實際留歸地方的收入總量占其總稅收的比重相對較高。現(xiàn)在營業(yè)稅已全部改為增值稅，再按照新的分成標準進行收入劃分，這些地區(qū)必然會出現(xiàn)實際收入分享比例下降的局面。中央政府從上述地區(qū)分享收入的增加，則構(gòu)成了對欠發(fā)達地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付的財力新來源。所以，兩者是不矛盾的。

　　換個角度說，通過這次調(diào)整收入劃分，有助于扭轉(zhuǎn)特大城市、大城市在財力分配上“吃偏飯”的局面。這對于進一步均衡財力，推動優(yōu)化經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)布局，縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距具有十分重要的意義。

　　中國經(jīng)濟時報：這次調(diào)整中央與地方增值稅收入劃分比例，《通知》稱其為“過渡方案”。對此應(yīng)如何理解？

　　張俊偉：全面推行“營改增”的影響，用“一石激起千層浪”來形容是最恰當不過了。全面推開營改增試點后，營業(yè)稅退出歷史舞臺，地方政府失去了主體稅種，從而把地方收入體系建設(shè)提高到了歷史高度；另一方面，全面推開“營改增”試點后，現(xiàn)行增值稅制度存在的稅率過多等問題也凸顯出來，需要采取措施予以解決。上述兩方面的進展，不僅會影響到政府的收入總量，也會影響到政府間收入劃分的比例。

　　從更廣闊的背景考察，我國當前正處在由“中、上等收入國家”向“高收入國家”跨越的關(guān)鍵時期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動劇烈，政府職能和政府履職方式變化深刻，對優(yōu)化政府間收入比例也提出了新的要求。這就決定了優(yōu)化政府間財力劃分是一個持續(xù)的、漸進的過程。從長期角度看，目前調(diào)整中央和地方增值稅收入劃分比例，只不過是上述優(yōu)化政府間收入分配努力中的一個環(huán)節(jié)而已。正是因為清醒地認識到目前我國稅制改革未完全到位，推進中央和地方事權(quán)和支出責任劃分改革還有一個過程，《通知》才明確將調(diào)整中央和地方增值稅收入劃分的方法稱為“過渡方案”。

　　中國經(jīng)濟時報：這次改革還有什么特點？

　　張俊偉：當前，我國政府的規(guī)模和職責遠遠超過上世紀九十年代，調(diào)整政府財力分配，很可能會對政府履行職責產(chǎn)生直接沖擊。特別是在當前經(jīng)濟運行下行壓力巨大、政府債務(wù)風險居高不下的背景下推動改革，稍有不慎就有可能引發(fā)大的動蕩。這次改革承認既有的收入分配格局、著眼于做增量文章，有利于減輕改革震動、推動實現(xiàn)平穩(wěn)過渡，也體現(xiàn)了中央務(wù)實的作風和靈活的態(tài)度。