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    “稅收法定”之后: 專家建議進(jìn)一步規(guī)范授權(quán)立法

    作 者:王爾德 來 源:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道發(fā)表日期:2015-03-18

         3月15日,十二屆全國人民代表大會第三次會議通過了《全國人民代表大會關(guān)于修改〈立法法〉的決定》(下稱《決定》),其中關(guān)于“稅收法定”的條款尤為引人關(guān)注。

      根據(jù)《決定》,在2000年版的《立法法》第八條“只能制定法律的事項”中增加一項,作為第六項:“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”。

      “黨的十八屆三中全會明確提出落實‘稅收法定’原則,此次《立法法》第八條的修改體現(xiàn)了這一改革要求。對于全面推進(jìn)依法治國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。”四川大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)教授周偉對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示,不過,此次《立法法》修訂關(guān)于“稅收法定”的條款仍留有一些遺憾,有待在下一次修法過程中完善。

      “稅收法定”幾度修改

      “稅收法定”在《立法法》修法過程中,經(jīng)歷了一些曲折。

      根據(jù)2000年版的《立法法》,第八條規(guī)定了只能制定法律的事項,“稅收”只是在該條第八項“基本經(jīng)濟(jì)制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度”中予以規(guī)定。

      由于這一規(guī)定對“稅收法定”的原則強調(diào)得不夠突出,因此在《立法法》修改過程中,不少代表建議將“稅收法定”在第八條中單列一項。

      2014年12月召開的十二屆全國人大常委會第十二次會議,第二次審議了《立法法》修正案草案,二審稿規(guī)定“稅種、納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度”只能制定法律。

      2015年3月8日,《立法法》修正案三審稿第八條中關(guān)于“稅收法”定條款發(fā)生變化了,簡化為“稅種的開征、停征和稅收征收管理的基本制度”只能制定法律,而“納稅人、征稅對象、計稅依據(jù)、稅率”四個內(nèi)容被刪除。

      3月11日,全國人大法律委員會召開全體會議。根據(jù)各代表團(tuán)的審議意見,全國人大法律委員會擬將稅種的設(shè)立、稅率的確定寫入《立法法》修正案,將三審稿中的該項表述再次修改為:“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”要制定法律。

      最后,全國人大法律委員會的建議被采納。

      稅收授權(quán)立法應(yīng)規(guī)范

      周偉對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者指出,《立法法》關(guān)于“稅收法定”的修改也留下了一些遺憾,有待進(jìn)一步完善,比如第八條如何與第九條進(jìn)一步協(xié)調(diào),值得研究。

      2000年版的《立法法》第九條規(guī)定,第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定,授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要,對其中的部分事項先制定行政法規(guī),但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

      “建議在下一次修訂《立法法》的時候,要修改第九條關(guān)于授權(quán)立法的內(nèi)容,將稅收作為法律制定前授權(quán)立法的除外事項,增加‘有關(guān)稅收、對公民基本財產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行剝奪的事項除外’的規(guī)定。嚴(yán)格按照稅收法定原則的要求,適時停止稅收法律制定前的授權(quán)。”一位不愿透露姓名的法學(xué)專家表示。

      該法學(xué)專家指出,現(xiàn)在存在大量的稅收授權(quán)立法,其主要依據(jù)是1984年全國人大常委會通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》和1985年全國人大做出的另一項更廣泛的授權(quán),即國務(wù)院可在經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放方面制定暫行規(guī)定或條例。1984年的授權(quán)決定已經(jīng)廢止,1985年的授權(quán)決定因為還涉及稅收立法之外的其他事項,目前不便廢止,但按照落實稅收法定原則的要求,應(yīng)當(dāng)在2020年之前廢止。

      “財政部部長樓繼偉在3月6日的答記者問中也強調(diào),稅收法定是一項重要改革任務(wù),在2020年以前應(yīng)當(dāng)完成。”北京大學(xué)財稅法研究中心主任劉劍文對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者分析,因此對既往稅收授權(quán)立法的清理可以在2020年之前通過人大的立法解釋形式來完成。

      前述法學(xué)專家建議,在稅收法律中,可以就具體稅率、稅收優(yōu)惠措施的確定做出授權(quán)性規(guī)定。授權(quán)的目的、范圍、主體和要求應(yīng)當(dāng)明確、具體。被授權(quán)機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照授權(quán)目的、范圍和要求行使該項權(quán)力。被授權(quán)機關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。

      “如對于中央稅和中央與地方共享稅,在稅收優(yōu)惠措施的確定方面,可以授予國務(wù)院一定的權(quán)限;對于地方稅,賦予地方特別是省級人大在部分稅制要素確定方面的立法權(quán)限,如在法律規(guī)定的稅率區(qū)間范圍內(nèi)確定具體適用稅率,根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況,確定具體的稅收優(yōu)惠措施等。”該法學(xué)專家分析。

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