《會(huì)計(jì)法》再次迎來修訂期

作 者：劉安天 來 源：中國會(huì)計(jì)報(bào)發(fā)表日期：2014-07-29

    《會(huì)計(jì)法》是我國會(huì)計(jì)工作的根本大法，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著基礎(chǔ)性作用。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的不斷加快，會(huì)計(jì)工作出現(xiàn)了一些新情況和新問題，現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》的部分內(nèi)容已不能適應(yīng)新形勢下的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。再次修訂《會(huì)計(jì)法》顯得十分迫切和必要。為此，財(cái)政部會(huì)計(jì)司聯(lián)合條法司成立財(cái)政部《會(huì)計(jì)法》修訂工作小組，積極推動(dòng)《會(huì)計(jì)法》修訂工作。在全國人大財(cái)經(jīng)委、法工委支持下，財(cái)政部近日邀集包括部分政協(xié)委員在內(nèi)的相關(guān)專家召開研討會(huì)。會(huì)上，相關(guān)專家提出了意見和建議。

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    《會(huì)計(jì)法》實(shí)施近30年以來取得顯著成效，具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是會(huì)計(jì)管理體制更加順暢，會(huì)計(jì)管理領(lǐng)域更加廣泛。

    二是會(huì)計(jì)工作日益受到重視，會(huì)計(jì)在經(jīng)濟(jì)管理中的地位和作用得到社會(huì)普遍認(rèn)可。

    三是會(huì)計(jì)隊(duì)伍的數(shù)量和整體素質(zhì)不斷提升，會(huì)計(jì)人員的社會(huì)地位明顯提高。

    四是會(huì)計(jì)法制化進(jìn)程明顯加快，基本實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)工作有法可依。

    同時(shí)，我們也要清醒地看到，《會(huì)計(jì)法》實(shí)施過程中還存在一些不容忽視的問題：一是有些單位負(fù)責(zé)人法制觀念淡薄，隨意干預(yù)會(huì)計(jì)工作，指使、逼迫會(huì)計(jì)人員編造假賬。二是部分單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱，會(huì)計(jì)核算不規(guī)范，賬目混亂，會(huì)計(jì)信息失真現(xiàn)象比較嚴(yán)重；三是會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全，會(huì)計(jì)人員配備不合理，高層次、復(fù)合型會(huì)計(jì)人員匱乏。四是會(huì)計(jì)的基本職能作用沒有得到充分發(fā)揮；五是《會(huì)計(jì)法》的有些規(guī)定不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，亟待認(rèn)真加以研究解決；六是會(huì)計(jì)工作涉及的新的領(lǐng)域，如政府會(huì)計(jì)、內(nèi)部控制、會(huì)計(jì)信息化等無法可依、無章可循，工作開展難度大；七是《會(huì)計(jì)法》與《公司法》、《證券法》、《稅收征收管理法》等存在競合性問題，且處罰標(biāo)準(zhǔn)不一致，削弱了《會(huì)計(jì)法》的威懾力；八是對(duì)違反《會(huì)計(jì)法》的處罰力度不夠。

    解決上述問題的根本措施就是在總結(jié)《會(huì)計(jì)法》實(shí)施經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)客觀實(shí)際的需要，結(jié)合會(huì)計(jì)工作的規(guī)律和特點(diǎn)，針對(duì)新情況、新問題，對(duì)《會(huì)計(jì)法》進(jìn)行全面修訂，提高《會(huì)計(jì)法》的科學(xué)性和可操作性。

    另外，當(dāng)前會(huì)計(jì)工作面臨的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境與1999年修訂《會(huì)計(jì)法》時(shí)相比，已經(jīng)發(fā)生了較大變化。按照法定程序修改《會(huì)計(jì)法》，已經(jīng)成為加強(qiáng)會(huì)計(jì)法制建設(shè)的客觀要求。

    這是因?yàn)椋旱谝?，全面深化改革，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，需要一部與之相適應(yīng)的《會(huì)計(jì)法》。第二，《會(huì)計(jì)法》的規(guī)范內(nèi)容偏窄，難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求。第三，《會(huì)計(jì)法》實(shí)施中存在的一些問題需要通過進(jìn)一步健全會(huì)計(jì)法制來解決。第四，會(huì)計(jì)改革發(fā)展中的一些新問題需要用法律的形式加以明確。

    與1999年《會(huì)計(jì)法》“大改”和1993年《會(huì)計(jì)法》“小改”相比，這次修改《會(huì)計(jì)法》應(yīng)堅(jiān)持以下幾點(diǎn)：第一，要適應(yīng)簡政放權(quán)的要求，為全面深化改革提供助力。但是，放權(quán)并不代表政府職責(zé)的減少，相反意味著責(zé)任更加重大，重點(diǎn)更加明確。這就要求我們?cè)谛薷摹稌?huì)計(jì)法》時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)各類會(huì)計(jì)行政審批事項(xiàng)的戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定與實(shí)施的規(guī)范，并賦予對(duì)各類會(huì)計(jì)行政審批事項(xiàng)的事中、事后監(jiān)管權(quán)力。

    第二，要從會(huì)計(jì)工作的實(shí)際出發(fā)，重點(diǎn)解決會(huì)計(jì)工作中存在的突出問題。對(duì)于那些被實(shí)踐證明是正確的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以保留；對(duì)于不合理、不符合全面深化改革要求或被實(shí)踐證明已經(jīng)過時(shí)的規(guī)定，必須做出修改；對(duì)于會(huì)計(jì)工作涉及的新的領(lǐng)域和內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)在法律層面加以規(guī)范和指導(dǎo)。《會(huì)計(jì)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)范包括政府部門、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等所有單位和經(jīng)濟(jì)組織的會(huì)計(jì)行為，以保證《會(huì)計(jì)法》的統(tǒng)一性和完整性。

    第三，要保證會(huì)計(jì)人員的合法權(quán)益，提高《會(huì)計(jì)法》的科學(xué)性和可操作性?！稌?huì)計(jì)法》的各項(xiàng)規(guī)定必須符合我國會(huì)計(jì)工作的實(shí)際，并滿足不同地區(qū)、不同部門、不同單位會(huì)計(jì)工作的需要。對(duì)于那些長期沒有修改、社會(huì)反映強(qiáng)烈、確實(shí)不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的條款，要及時(shí)修改或者廢止。修法的過程應(yīng)當(dāng)有廣大會(huì)計(jì)人員的廣泛參與，以保證廣大會(huì)計(jì)人員的合理訴求、合法權(quán)益得到充分體現(xiàn)。

    第四，要在我國會(huì)計(jì)工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，注重借鑒國際上的成功立法經(jīng)驗(yàn)。比如，借鑒西方發(fā)達(dá)國家會(huì)計(jì)職業(yè)組織在會(huì)計(jì)界擁有專業(yè)影響力的經(jīng)驗(yàn)，按照機(jī)構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的要求，研究如何更好地發(fā)揮會(huì)計(jì)行業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)在管理會(huì)計(jì)事務(wù)中的作用。

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    在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，如果沒法律，沒有強(qiáng)有力的規(guī)范和法律保護(hù)，很多行業(yè)就會(huì)心里沒底兒。

    1985年《會(huì)計(jì)法》頒布時(shí)，在全國進(jìn)行了大范圍的宣傳，這給會(huì)計(jì)人吃了定心丸，也增加了會(huì)計(jì)人的榮譽(yù)感。《會(huì)計(jì)法》的頒布確定了會(huì)計(jì)人的法律地位，讓會(huì)計(jì)人內(nèi)心感到很溫暖。

    但是，由于各種原因，《會(huì)計(jì)法》在實(shí)施中也存在一些不足。第一，目前的綜合監(jiān)管體系不健全，監(jiān)管效率比較低。第二，懲治手段缺乏，現(xiàn)有的法則成軟約束，行政處罰比較多。第三，法律文本上有些條款不夠細(xì)化，會(huì)計(jì)改革的一系列方向還沒增加進(jìn)去，而且過分強(qiáng)調(diào)行政刑事處罰，忽視民事條例。另外，對(duì)于虛假會(huì)計(jì)信息的認(rèn)定，現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》沒有清晰的規(guī)定。第四，會(huì)計(jì)責(zé)任邊界沒有明顯認(rèn)定，在政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系、管理會(huì)計(jì)等方面缺乏必要的規(guī)范性表述。

    對(duì)此，我提出如下建議。第一，完善財(cái)政主導(dǎo)的會(huì)計(jì)綜合監(jiān)管體系。要理順不同執(zhí)法部門的關(guān)系，劃清和監(jiān)管部門的邊界，防止權(quán)責(zé)不清、九龍治水。第二，做好跟相關(guān)法律的協(xié)調(diào)銜接。比如，若《公司法》等修改了，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)該和這些法律協(xié)調(diào)銜接。第三，建立《會(huì)計(jì)法》的責(zé)任體系。要想樹立《會(huì)計(jì)法》權(quán)威，必須把提供完整的會(huì)計(jì)信息寫進(jìn)立法宗旨，并在現(xiàn)在的行政處罰基礎(chǔ)上，增加民事處罰條例、民事訴訟、訴訟時(shí)效等方面的規(guī)定。第四，完善《會(huì)計(jì)法》相關(guān)的配套措施。比如在《會(huì)計(jì)法》中寫入會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。會(huì)計(jì)準(zhǔn)則在會(huì)計(jì)工作中的地位不言而喻，一切的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、判斷標(biāo)準(zhǔn)都以會(huì)計(jì)準(zhǔn)則為核心。第五，明確會(huì)計(jì)師的邊界。要明確責(zé)任，劃清相關(guān)邊界，防止相關(guān)事務(wù)安排沒有法律援引。第六，將管理會(huì)計(jì)寫進(jìn)《會(huì)計(jì)法》，使會(huì)計(jì)地位上升一個(gè)臺(tái)階。第七，把會(huì)計(jì)范圍、資源配置、風(fēng)險(xiǎn)程度、監(jiān)管措施配套寫進(jìn)《會(huì)計(jì)法》。第八，未來政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系是財(cái)稅改革的重頭戲，應(yīng)該把政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系加進(jìn)《會(huì)計(jì)法》。這些新增內(nèi)容，將使會(huì)計(jì)變成大會(huì)計(jì)。

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    我從基層會(huì)計(jì)人的視角提出幾點(diǎn)建議。

    第一，考慮法律法規(guī)之間的相互銜接。《會(huì)計(jì)法》的修訂工作很復(fù)雜，工作量很大，而且，《會(huì)計(jì)法》怎樣做到更好地與證券、銀行等多方面的法律法規(guī)相銜接，也是需要重點(diǎn)考慮的內(nèi)容。

    第二，突出會(huì)計(jì)重要性。目前，會(huì)計(jì)的重要性突出反映在其業(yè)務(wù)職能上，而這沒有反映出其社會(huì)和管理職能。很多人認(rèn)為會(huì)計(jì)是對(duì)過去數(shù)據(jù)的記錄，而不是根據(jù)經(jīng)濟(jì)行為提出管理和規(guī)劃方面的建議，這也是會(huì)計(jì)工作不被社會(huì)和企業(yè)重視的主要原因。目前，會(huì)計(jì)更多的是進(jìn)行社會(huì)決算，而較少在預(yù)算上做工作。沒有管理上的要求，那就得不到社會(huì)的重視。所以，要在法律中突出會(huì)計(jì)重要性，突出其社會(huì)和管理職能。

    第三，提升會(huì)計(jì)人才隊(duì)伍整體素質(zhì)。目前，我國高端會(huì)計(jì)人才相對(duì)欠缺，很多人覺得會(huì)計(jì)和管理之間的融入還不夠。同時(shí)，人才隊(duì)伍對(duì)會(huì)計(jì)職能了解的深度不夠，這也與政策之間的不銜接有一定的關(guān)聯(lián)。

    第四，對(duì)會(huì)計(jì)信息和會(huì)計(jì)代理人員進(jìn)行分類管理。目前，民營企業(yè)的代理記賬會(huì)計(jì)實(shí)際上是報(bào)稅員，其不重視財(cái)務(wù)報(bào)表的真實(shí)性，導(dǎo)致民營企業(yè)的很多數(shù)據(jù)并未反映在報(bào)表上?！稌?huì)計(jì)法》要對(duì)會(huì)計(jì)信息和會(huì)計(jì)代理人員的素質(zhì)進(jìn)行規(guī)定，明確什么樣的代理人員給什么樣的企業(yè)提供服務(wù)，以此提升會(huì)計(jì)在高層面的影響，從而提高會(huì)計(jì)的社會(huì)價(jià)值。

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    自1999年《會(huì)計(jì)法》修訂之后，伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，《會(huì)計(jì)法》發(fā)揮了不可磨滅的重要作用。15年前，相信大家都想不到，微信、微博、虛擬經(jīng)濟(jì)等在今天能有這么迅速的發(fā)展。所以，此次《會(huì)計(jì)法》修訂也應(yīng)該有前瞻性，應(yīng)做好對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全面考量和對(duì)未來的預(yù)測，解決好當(dāng)前和未來的關(guān)系。除了解決當(dāng)前遇到的諸如信息化方面挑戰(zhàn)的問題，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)增加更多可預(yù)見性的內(nèi)容，并對(duì)其做一些宏觀性的規(guī)定。

    同時(shí)，《會(huì)計(jì)法》修訂也要考慮其大背景。十八屆三中全會(huì)提出了300多項(xiàng)改革規(guī)定，涉及財(cái)稅改革的也不少，比如建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度等，《會(huì)計(jì)法》修訂時(shí)需對(duì)這些改革進(jìn)行回應(yīng)。

    另外，保障會(huì)計(jì)人的權(quán)益也是不容忽視的問題。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境越來越復(fù)雜的情況下，對(duì)于會(huì)計(jì)人的保護(hù)也要有實(shí)實(shí)在在的措施，這也應(yīng)該是《會(huì)計(jì)法》的立法宗旨。增強(qiáng)《會(huì)計(jì)法》在行業(yè)中的保護(hù)傘作用，也更有助于會(huì)計(jì)人充分發(fā)揮自身職責(zé)。

    關(guān)于會(huì)計(jì)人員配套問題，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)該對(duì)從業(yè)人員、總會(huì)計(jì)師等多層次會(huì)計(jì)人才做出提綱挈領(lǐng)的安排，這一點(diǎn)也需要通過頂層設(shè)計(jì)在制度體系中予以體現(xiàn)。

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    現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》的不足主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

    一是相關(guān)的概念不夠明確。不但會(huì)計(jì)人在工作中遇到過這樣的問題，會(huì)計(jì)執(zhí)法者也有類似的困擾。比如，目前業(yè)內(nèi)對(duì)“會(huì)計(jì)資料的真實(shí)完整”爭議較大?！稌?huì)計(jì)法》總則第一條明確將保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)完整作為立法宗旨，但卻缺少對(duì)其含義的法律界定。《會(huì)計(jì)法》沒有明確什么是真實(shí)的會(huì)計(jì)信息，也沒有明確什么是完整的會(huì)計(jì)信息。同時(shí)，“會(huì)計(jì)信息質(zhì)量存在相關(guān)性”這一點(diǎn)使會(huì)計(jì)人員處理會(huì)計(jì)信息時(shí)存在自主性，進(jìn)而可以有選擇地披露會(huì)計(jì)信息，也就使“真實(shí)性和完整性”更加有了爭議。

    二是部分條款需要修改，比如第38條。柜員雖不是會(huì)計(jì)人員，但應(yīng)該考慮是否屬于會(huì)計(jì)從業(yè)者，信息化的相關(guān)人員也應(yīng)該考慮是否屬于會(huì)計(jì)從業(yè)人員的范疇。這些問題都應(yīng)該規(guī)定一個(gè)明確的界限。

    三是《會(huì)計(jì)法》理念應(yīng)當(dāng)緊跟國家改革步伐。最明顯的是第三章，即公司、企業(yè)會(huì)計(jì)核算的特別規(guī)定，需要符合當(dāng)前的形勢發(fā)展。

    四是現(xiàn)行的法律和其他法律存在競合性的問題。比如對(duì)于同一個(gè)行為，《會(huì)計(jì)法》和相關(guān)法律可能有不同程度的懲罰措施，而這些問題也應(yīng)該是《會(huì)計(jì)法》修訂時(shí)需要著重考慮的。

    對(duì)于《會(huì)計(jì)法》修訂，我有如下建議。

    第一，建立統(tǒng)一完整的會(huì)計(jì)法律體系?！稌?huì)計(jì)法》是母法，下面還有總會(huì)計(jì)師條例、企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告條例等?！稌?huì)計(jì)法》規(guī)定，國有及國有控股大中型企業(yè)必須設(shè)置總會(huì)計(jì)師。最近，財(cái)政部和教育部推出相關(guān)財(cái)務(wù)管理辦法和會(huì)計(jì)制度等，要求醫(yī)院和高校設(shè)立總會(huì)計(jì)師，但這些在法律層面尚未進(jìn)行明確。

    第二，嚴(yán)格界定相關(guān)概念的含義。會(huì)計(jì)資料真實(shí)完整是一切會(huì)計(jì)工作的前提，《會(huì)計(jì)法》對(duì)此概念要有嚴(yán)格的定義，對(duì)操作者也要提出一定標(biāo)準(zhǔn)。

    第三，《會(huì)計(jì)法》修訂需結(jié)合時(shí)代的發(fā)展。關(guān)于政府會(huì)計(jì)收支、現(xiàn)行的財(cái)政改革與發(fā)展等方面，《會(huì)計(jì)法》的理念還沒有跟進(jìn)。

    第四，協(xié)調(diào)法律規(guī)定。根據(jù)我國法律有關(guān)規(guī)定，不應(yīng)當(dāng)對(duì)同一當(dāng)事人進(jìn)行一事多罰。這就需要不同法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)一致。

    江蘇省財(cái)政廳會(huì)計(jì)處處長朱忠迎：《會(huì)計(jì)法》修訂需明確思路

    對(duì)于《會(huì)計(jì)法》修訂，我有如下幾個(gè)建議。

    第一，《會(huì)計(jì)法》修法過程中，應(yīng)當(dāng)明確自身是具體的業(yè)務(wù)法，還是只需要規(guī)定大的原則方向，然后據(jù)此制定一些相關(guān)的行政法規(guī)，用以解釋具體的業(yè)務(wù)。其實(shí)，作為一項(xiàng)根本大法，《會(huì)計(jì)法》不一定需要對(duì)每一項(xiàng)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)都規(guī)定得很細(xì)。

    第二，明確《會(huì)計(jì)法》與相關(guān)法律法規(guī)的銜接問題。財(cái)政部門有《預(yù)算法》、《會(huì)計(jì)法》、等較多法規(guī)性文件，那么，《會(huì)計(jì)法》在財(cái)經(jīng)法規(guī)中應(yīng)該處于什么樣的地位呢？

    第三，應(yīng)當(dāng)通過《會(huì)計(jì)法》規(guī)定如何處理財(cái)政和企業(yè)、事業(yè)單位的關(guān)系。這是因?yàn)?，在?shí)際工作中，對(duì)于財(cái)政、企業(yè)、相關(guān)社會(huì)部門之間的關(guān)系，企業(yè)需要找法律依據(jù)，但不一定找得到。比如，一個(gè)企業(yè)可能有好幾種報(bào)表，包括稅務(wù)的、統(tǒng)計(jì)的、財(cái)政的、銀行的等等，每個(gè)報(bào)表都不一樣，使得財(cái)務(wù)報(bào)表存在一定的可變性和可編性。

    第四，會(huì)計(jì)人員管理問題。雖然會(huì)計(jì)從業(yè)資格需要行政審批，但目前機(jī)關(guān)、事業(yè)單位等財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人都是按照公務(wù)員管理?xiàng)l例進(jìn)行管理，須進(jìn)行輪崗，而一個(gè)新的財(cái)務(wù)處長不一定有會(huì)計(jì)從業(yè)資格。另外，在會(huì)計(jì)委派、國庫集中支付改革方面，財(cái)政部門委派人員的身份如何定位也需要考慮。

    第五，規(guī)范會(huì)計(jì)監(jiān)督檢查相關(guān)問題?，F(xiàn)在，不管是監(jiān)督、審計(jì)還是上級(jí)主管部門，都可以開展會(huì)計(jì)檢查。資金還沒有下發(fā)，檢查權(quán)就已經(jīng)審批通過，但實(shí)際上資金還在運(yùn)行的過程中。另外，企業(yè)也疲于應(yīng)付檢查，這就影響了企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。

    銀監(jiān)會(huì)財(cái)會(huì)部主任胡永康：《會(huì)計(jì)法》需注入新的理念

    《會(huì)計(jì)法》實(shí)施以來，也是銀行業(yè)改革發(fā)展的重要時(shí)期，《會(huì)計(jì)法》為銀行業(yè)的改革發(fā)展創(chuàng)造了良好的會(huì)計(jì)法律環(huán)境，提供了有力的法律保證和法律支撐。目前《會(huì)計(jì)法》所倡導(dǎo)的的理念概括起來就是朱镕基總理給國家會(huì)計(jì)學(xué)院題寫的四個(gè)字，即不做假賬。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這四個(gè)字顯然不夠了，必須注入一些新的理念。下面，我從銀行業(yè)的角度提一些看法和意見。

    關(guān)于《會(huì)計(jì)法》的法律定位。

    其一，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)該是維護(hù)市場秩序、維護(hù)公眾利益的法律。會(huì)計(jì)不真實(shí)，肯定會(huì)扭曲市場定價(jià)，誤導(dǎo)消費(fèi)，誤導(dǎo)投資決策，直接或間接影響公眾利益。所以，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)該站在維護(hù)社會(huì)公眾利益的高度上來立法，而不僅僅局限于維護(hù)會(huì)計(jì)人員利益。

    其二，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)當(dāng)規(guī)定會(huì)計(jì)應(yīng)該做什么、可以做什么、不可以做什么、做了不能做的應(yīng)該如何處罰。所以，在法律層面，有必要重新理清和界定會(huì)計(jì)職能和會(huì)計(jì)工作的范圍和內(nèi)容，不要給會(huì)計(jì)添加過多的功能。

    其三，《會(huì)計(jì)法》在維護(hù)市場紀(jì)律中發(fā)揮著重要的作用，是《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的母法。注冊(cè)會(huì)計(jì)師逐漸成為維護(hù)市場紀(jì)律的重要支柱。

    因此，《會(huì)計(jì)法》修訂可以在這方面豐富一些相應(yīng)的內(nèi)容。

    關(guān)于會(huì)計(jì)制度的法律定位、法律地位問題。

    其一，我們目前已經(jīng)形成了以《會(huì)計(jì)法》為基本法的會(huì)計(jì)法律法規(guī)制度體系，但《會(huì)計(jì)法》下各層次的會(huì)計(jì)規(guī)則和規(guī)定的法律地位不很明確，影響了這些規(guī)定的效率。

    其二，會(huì)計(jì)制度和準(zhǔn)則、財(cái)務(wù)報(bào)告，尤其是對(duì)外披露的報(bào)告，應(yīng)該清晰，具有高質(zhì)量，并以平實(shí)的語言表述，避免過多使用術(shù)語和晦澀難懂的語言文字。

    其三，增加會(huì)計(jì)信息化相關(guān)要求。會(huì)計(jì)信息化對(duì)傳統(tǒng)的會(huì)計(jì)模式和會(huì)計(jì)理念提出了很大的挑戰(zhàn)。在電子化、信息化、大數(shù)據(jù)的環(huán)境下，需要重新認(rèn)識(shí)和定義有關(guān)會(huì)計(jì)范圍，增加有關(guān)會(huì)計(jì)信息系統(tǒng)和電子信息這方面的基本的規(guī)范和要求。

    其四，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

    建議在《會(huì)計(jì)法》中明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力和責(zé)任，不僅規(guī)定權(quán)力，也要規(guī)定責(zé)任。同時(shí)，通過健全會(huì)計(jì)監(jiān)管部門之間的信息共享機(jī)制減少?zèng)_突檢查，降低監(jiān)管成本，形成協(xié)同效應(yīng)。為此，一是在國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度下細(xì)化會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，盡量減少執(zhí)業(yè)判斷的空間。二是《會(huì)計(jì)法》的總體尺度要嚴(yán)格，要促進(jìn)全社會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)法有敬畏之心，不想不愿不敢違法。三是建立會(huì)計(jì)違法的賠償機(jī)制，也就是民事賠償機(jī)制，加大懲罰力度。
中石化企業(yè)改革部副主任方春生：以內(nèi)部控制代替會(huì)計(jì)監(jiān)督

    《會(huì)計(jì)法》是維持維護(hù)會(huì)計(jì)核算秩序的法律?！稌?huì)計(jì)法》修訂需要把握以下幾點(diǎn)。

    第一，《會(huì)計(jì)法》一定要考慮到體系，不能只是會(huì)計(jì)的法?！稌?huì)計(jì)法》是基本法，要對(duì)會(huì)計(jì)的法規(guī)體系予以進(jìn)一步明確。同時(shí)，《會(huì)計(jì)法》和其他法律的關(guān)系也要明確，比如《證券法》、《公司法》、《審計(jì)法》、《統(tǒng)計(jì)法》等。另外，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)該對(duì)投資者予以保護(hù)。

    第二，完善表外事項(xiàng)的披露要求以及會(huì)計(jì)信息化的要求。

    第三，建議以內(nèi)部控制代替會(huì)計(jì)監(jiān)督，并加以完善，同時(shí)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，包括外部審計(jì)師的監(jiān)督。

    第四，財(cái)務(wù)共享模式下，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的要求，從而有利于促進(jìn)會(huì)計(jì)市場化發(fā)展。

    第五，建議增加會(huì)計(jì)誠信建設(shè)的內(nèi)容。

    第六，改變《會(huì)計(jì)法》僅僅針對(duì)會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)人員的有限認(rèn)識(shí)。如果想要維護(hù)會(huì)計(jì)核算秩序，那恰恰是會(huì)計(jì)部門、會(huì)計(jì)人員做不到的，關(guān)鍵是要有單位管理層和其他部門的配合。

    中交公路規(guī)劃設(shè)計(jì)院總會(huì)計(jì)師張國軍：會(huì)計(jì)關(guān)系等問題需更加科學(xué)

    《會(huì)計(jì)法》修訂是一項(xiàng)延續(xù)性的工作，必須從歷史延續(xù)、辯證發(fā)展的角度來審視，同時(shí)要抓住主要矛盾和根本性問題，從深層次著手研究?！稌?huì)計(jì)法》修訂要從頂層設(shè)計(jì)做起，從經(jīng)濟(jì)關(guān)系、組織治理等方面進(jìn)行綜合考慮。這樣，《會(huì)計(jì)法》才能做到既有程序又有實(shí)體，既滿足當(dāng)代需要又考慮未來。根據(jù)現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》實(shí)施存在的問題，提出以下建議。

    第一，會(huì)計(jì)的定位不夠清晰。

    會(huì)計(jì)是誰的會(huì)計(jì)、會(huì)計(jì)師對(duì)誰負(fù)責(zé)，現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》都沒有明確規(guī)定。事實(shí)上，會(huì)計(jì)是出資人的會(huì)計(jì)，是對(duì)出資人和上級(jí)單位負(fù)責(zé)的。不管是在什么類型的單位，出資人委托經(jīng)理人負(fù)責(zé)單位運(yùn)營，會(huì)計(jì)就是雙重角色，即出資人出于對(duì)信息的需要而安排的會(huì)計(jì)，經(jīng)理人為了經(jīng)營和管理需要安排的會(huì)計(jì)?，F(xiàn)在的《會(huì)計(jì)法》明顯只是定位了單位內(nèi)部會(huì)計(jì)，沒有對(duì)出資人提出定位。

    第二，會(huì)計(jì)關(guān)系不夠科學(xué)。由于會(huì)計(jì)是出資人的會(huì)計(jì)，會(huì)計(jì)首先要體現(xiàn)出資人的意志，要對(duì)出資人負(fù)責(zé)。目前的機(jī)制不符合互相牽制的原則，導(dǎo)致《會(huì)計(jì)法》中的會(huì)計(jì)監(jiān)督很難實(shí)現(xiàn)。因?yàn)闀?huì)計(jì)人如果對(duì)經(jīng)理負(fù)責(zé)，就不能夠?qū)?huì)計(jì)工作負(fù)責(zé)。同時(shí)，會(huì)計(jì)人員又要實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督，只能對(duì)單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，沒法為出資人負(fù)責(zé)。會(huì)計(jì)人既要實(shí)施監(jiān)督管理，又不對(duì)會(huì)計(jì)工作負(fù)責(zé)任，這在邏輯上是不成立的，也體現(xiàn)了會(huì)計(jì)關(guān)系不夠科學(xué)。

    第三，會(huì)計(jì)責(zé)任與權(quán)力不夠匹配?，F(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)人對(duì)會(huì)計(jì)工作不負(fù)責(zé)任，由單位負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，導(dǎo)致了會(huì)計(jì)工作當(dāng)中，會(huì)計(jì)人對(duì)會(huì)計(jì)工作實(shí)施監(jiān)督管理不完善，同時(shí)會(huì)計(jì)人的地位也很尷尬。

    第四，會(huì)計(jì)監(jiān)督的概念和職責(zé)劃分不夠清晰。會(huì)計(jì)監(jiān)督是社會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)信息的監(jiān)督，以及單位內(nèi)部自身監(jiān)督。然而，會(huì)計(jì)監(jiān)督應(yīng)該區(qū)分政府會(huì)計(jì)監(jiān)督、社會(huì)會(huì)計(jì)監(jiān)督和單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督。所以，為了使會(huì)計(jì)監(jiān)督更加清晰化，會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員的會(huì)計(jì)職能不應(yīng)僅僅局限在會(huì)計(jì)監(jiān)督、會(huì)計(jì)核算上，還應(yīng)包括內(nèi)部控制監(jiān)督。

    第五，會(huì)計(jì)法責(zé)任包括會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)責(zé)任、單位責(zé)任以及會(huì)計(jì)人員責(zé)任，責(zé)任主體應(yīng)該有所區(qū)別，同時(shí)應(yīng)該包括民事責(zé)任、行政法責(zé)任、刑事責(zé)任以及國家賠償責(zé)任。

    北京國家會(huì)計(jì)學(xué)院院長高一斌：將改革成果融入《會(huì)計(jì)法》修訂

    對(duì)于《會(huì)計(jì)法》修訂，我提出以下幾個(gè)建議。

    第一，修訂工作應(yīng)考慮會(huì)計(jì)行業(yè)這幾年的改革成果如何在新《會(huì)計(jì)法》中體現(xiàn)，具體有以下方面需要考慮。一是會(huì)計(jì)職能問題，這實(shí)際上是《會(huì)計(jì)法》的根本問題?，F(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》規(guī)定，會(huì)計(jì)行業(yè)的會(huì)計(jì)職能是會(huì)計(jì)監(jiān)督、會(huì)計(jì)核算。這個(gè)提法是否合適還需要斟酌。

    二是會(huì)計(jì)目標(biāo)問題，會(huì)計(jì)目標(biāo)對(duì)整個(gè)立法宗旨有影響?，F(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》規(guī)定的會(huì)計(jì)目標(biāo)是真實(shí)有用、受托責(zé)任，這兩大目標(biāo)在會(huì)計(jì)法中如何體現(xiàn)需要認(rèn)真研究。三是會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和內(nèi)部控制規(guī)范應(yīng)當(dāng)在法律中有所體現(xiàn)。實(shí)際上，電子發(fā)票、信息化的大數(shù)據(jù)集中核算、電子簽名等對(duì)會(huì)計(jì)核算帶來很大的影響，現(xiàn)在會(huì)計(jì)核算仍然以手工為基礎(chǔ)，如何在信息化前提下規(guī)范這些流程值得注意。

    第二，修訂工作需要考慮會(huì)計(jì)年度問題。政府相關(guān)管理部門對(duì)這個(gè)問題有不同認(rèn)識(shí)。

    應(yīng)該由國務(wù)院予以授權(quán)，統(tǒng)一對(duì)會(huì)計(jì)年度問題進(jìn)行調(diào)整。

    第三，會(huì)計(jì)人員管理體制問題。建國以來，會(huì)計(jì)人員一直有雙重身份，這帶來的弊端也很大。后來，將會(huì)計(jì)人員監(jiān)督的責(zé)任變成了一種權(quán)力，與之相適應(yīng)的是目前需要對(duì)會(huì)計(jì)人員管理的相應(yīng)制度進(jìn)行研究，以維護(hù)會(huì)計(jì)人員自身權(quán)益。

    第四，法律責(zé)任問題。希望《會(huì)計(jì)法》一定要研究虛假發(fā)票的界定問題。

    浙江省財(cái)政廳會(huì)計(jì)處副處長周克儉：做好與其他相關(guān)法的協(xié)調(diào)

    通過《會(huì)計(jì)法》相關(guān)研究課題，我有幾點(diǎn)體會(huì)。

    第一，立法宗旨是否修改需要進(jìn)行研究。很多人認(rèn)為應(yīng)該將“規(guī)范會(huì)計(jì)行為、保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)完整”的表述修改為“保證信息質(zhì)量的真實(shí)完整”。因?yàn)椴煌藢?duì)會(huì)計(jì)信息的取舍不一樣，無法保證會(huì)計(jì)信息的真實(shí)完整。另外，應(yīng)當(dāng)將《會(huì)計(jì)法》在會(huì)計(jì)法律體系中當(dāng)作基本法確定下來，同時(shí)要與相關(guān)法律進(jìn)行協(xié)調(diào)，確立《會(huì)計(jì)法》的基本法地位。系統(tǒng)法和相關(guān)法不協(xié)調(diào)的地方，要調(diào)整好，比如《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》。

    第二，為了適應(yīng)會(huì)計(jì)主體多樣性的轉(zhuǎn)變，希望法律規(guī)定一定規(guī)模以上的企業(yè)都應(yīng)該報(bào)會(huì)計(jì)報(bào)表，通過會(huì)計(jì)報(bào)告來管理會(huì)計(jì)資料的真實(shí)性。

    第三，《會(huì)計(jì)法》應(yīng)當(dāng)引入民事賠償責(zé)任。虛假會(huì)計(jì)信息很可能會(huì)給投資人造成損失，所以，應(yīng)該在《會(huì)計(jì)法》中引入相應(yīng)的民事賠償責(zé)任，提高會(huì)計(jì)人員的警惕性和執(zhí)業(yè)能力，從而提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。

    財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)研究室主任李明：做好政府會(huì)計(jì)與企業(yè)會(huì)計(jì)的協(xié)調(diào)

    修法的思維首先要按照中央要求，客觀公正地考慮修法的目的，要考慮如何做能夠更好促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而不是機(jī)構(gòu)改革中的部門利益問題。

    《會(huì)計(jì)法》修訂需要著重考慮如下幾個(gè)問題。

    第一，制定法律的邏輯?，F(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》在制定時(shí)的邏輯是立足于管理國有企業(yè)和行政事業(yè)單位。而現(xiàn)在，這個(gè)邏輯需要進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)轉(zhuǎn)換到社會(huì)所有會(huì)計(jì)主體，讓法律也適用于民營企業(yè)以及其他非行政事業(yè)單位。

    第二，政府會(huì)計(jì)和企業(yè)會(huì)計(jì)的約束和協(xié)調(diào)。如果深入探究行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)，特別是政府會(huì)計(jì)，那么，現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》其實(shí)需要大改。政府會(huì)計(jì)與企業(yè)會(huì)計(jì)的目標(biāo)不一樣，一個(gè)是以維護(hù)政府運(yùn)行為目的，一個(gè)是以營利為目的。因此，兩者需要很好地進(jìn)行協(xié)調(diào)。

    第三，法律責(zé)任的體系化、權(quán)力責(zé)任匹配問題。不能只有權(quán)力而沒有責(zé)任，權(quán)力和責(zé)任需要匹配?！稌?huì)計(jì)法》要明確實(shí)施主體權(quán)責(zé)的界限。授權(quán)程序也需要明確化。另外，中介機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)的職能定位，也需要在法律中進(jìn)行明確。

    第四，法律責(zé)任的細(xì)化問題?！稌?huì)計(jì)法》需要明確民事權(quán)利義務(wù)，需要有完整的刑事處罰、民事處罰和民事賠償機(jī)制。

    第五，與其他法律的協(xié)調(diào)問題。比如，《會(huì)計(jì)法》與《稅法》、《證券法》、《公司法》等法律的協(xié)調(diào)。

    南京大學(xué)會(huì)計(jì)系主任楊雄勝：理論研究要跟上

    《會(huì)計(jì)法》修訂應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)。

    第一，解決定位問題。一是以什么立場、目的、身份來定位《會(huì)計(jì)法》。二是明確對(duì)象。三是明確目標(biāo)。在這些方面，理論研究要跟上。

    第二，著重研究三大挑戰(zhàn)。

    一是國際化的挑戰(zhàn)。目前國際上對(duì)我國的會(huì)計(jì)信息還沒有予以足夠信任，國內(nèi)上市公司的會(huì)計(jì)信息從基本的邏輯層面看也有一些經(jīng)不起推敲的地方，這表明我國在基本的法律層面沒有為上市公司的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量提供對(duì)應(yīng)的保障。

    二是信息化的挑戰(zhàn)。比如會(huì)計(jì)是作為檔案管理的，會(huì)計(jì)檔案放在那里未充分發(fā)揮作用，可以考慮把會(huì)計(jì)檔案的管理轉(zhuǎn)化為會(huì)計(jì)信息的管理，使企業(yè)、政府的會(huì)計(jì)信息更多發(fā)揮其管控功能?！稌?huì)計(jì)法》可以在這一點(diǎn)上進(jìn)行引導(dǎo)。

    三是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的挑戰(zhàn)。一些典型的會(huì)計(jì)違規(guī)反映的情況，在現(xiàn)行《會(huì)計(jì)法》中尚無明確規(guī)定，這同時(shí)也帶來了行政處罰有效期的問題，這方面應(yīng)該在《會(huì)計(jì)法》中予以規(guī)定。

    信永中和會(huì)計(jì)師事務(wù)所天津分所合伙人李杰：《會(huì)計(jì)法》需要整體結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化

    從會(huì)計(jì)師的角度出發(fā)，《會(huì)計(jì)法》需要增加內(nèi)控的內(nèi)容，以規(guī)范體系保障《會(huì)計(jì)法》的落地和實(shí)施。同時(shí)，《會(huì)計(jì)法》需明確會(huì)計(jì)的管理職能，增加信息化的內(nèi)容。

    《會(huì)計(jì)法》修訂還需要考慮會(huì)計(jì)法規(guī)的制定權(quán)、會(huì)計(jì)處理規(guī)定的統(tǒng)一性的問題。比如，目前銀行創(chuàng)新速度非?？欤看蝿?chuàng)新產(chǎn)品的出現(xiàn)都伴隨著會(huì)計(jì)處理的選擇。

    另外，法律規(guī)定，會(huì)計(jì)法律的制定權(quán)在財(cái)政部門，在具體運(yùn)用中，應(yīng)實(shí)施聯(lián)合工作小組的工作制度，盡快出臺(tái)會(huì)計(jì)處理的統(tǒng)一規(guī)定。

    《會(huì)計(jì)法》對(duì)社會(huì)監(jiān)督、注冊(cè)會(huì)計(jì)師的地位，做出了明確規(guī)定。隨著市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，注冊(cè)會(huì)計(jì)師的責(zé)任越來越重大。原來《會(huì)計(jì)法》第32條規(guī)定，在實(shí)施監(jiān)督中，財(cái)政部門可以根據(jù)重大違法嫌疑，查詢有關(guān)情況。也就是說，財(cái)政部門可以發(fā)出取證函，相關(guān)單位需要配合支持。注冊(cè)會(huì)計(jì)師對(duì)于會(huì)計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)督承擔(dān)一定的責(zé)任，建議從法律層面規(guī)定單位在接受注冊(cè)會(huì)計(jì)師出于財(cái)務(wù)報(bào)告的目的而發(fā)出取證函時(shí)，要給予相應(yīng)的支持。

    另外，《會(huì)計(jì)法》還需要整體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，需要補(bǔ)充會(huì)計(jì)法律法規(guī)體系構(gòu)架的相關(guān)內(nèi)容，明確企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則基本準(zhǔn)則的法律地位，同時(shí)在某些條款的表述上要從更高層次進(jìn)行界定。《會(huì)計(jì)法》不需要對(duì)操作規(guī)則進(jìn)行非常細(xì)致的規(guī)定。

    這些規(guī)定可以歸入到行政法規(guī)或部門規(guī)章里?！稌?huì)計(jì)法》需明確并補(bǔ)充單位負(fù)責(zé)人對(duì)于違反《會(huì)計(jì)法》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任的相關(guān)規(guī)定?！稌?huì)計(jì)法》應(yīng)明確單位負(fù)責(zé)人對(duì)違反《會(huì)計(jì)法》的哪些行為承擔(dān)責(zé)任，并劃分責(zé)任的層次，使其更具有執(zhí)行性。

    《會(huì)計(jì)法》對(duì)專用名詞的定義要清晰。比如對(duì)于會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)人員、會(huì)計(jì)資料的真實(shí)完整性，不同人有不同的理解，執(zhí)法過程中也容易出現(xiàn)模糊。