人大代表建議組建國(guó)家金融監(jiān)管總局或?qū)徤鞅O(jiān)管局

作 者：王爾德 來(lái) 源： 21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道發(fā)表日期：2016-03-10

    建議組建國(guó)家金融監(jiān)管總局或?qū)徤鞅O(jiān)管局

　　十八屆五中全會(huì)明確提出，“改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架”。

　　我國(guó)初步形成了以國(guó)有控股金融企業(yè)為主，銀行、證券、保險(xiǎn)和其他非銀行金融機(jī)構(gòu)相結(jié)合的金融體系，并形成了由 “一行三會(huì)”所構(gòu)成、以機(jī)構(gòu)監(jiān)管為特征、以合規(guī)監(jiān)管為重點(diǎn)的分業(yè)監(jiān)管體制。但隨著金融體系的深刻變化，目前這種管理體制已經(jīng)不適應(yīng)金融市場(chǎng)的需求。

　　對(duì)此，全國(guó)人大代表、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任尹中卿建議，統(tǒng)籌修改《中國(guó)人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》《證券法》《證券投資基金法》《保險(xiǎn)法》《信托法》《反洗錢法》等金融法律和有關(guān)行政法規(guī)、司法解釋，加快制定《期貨交易法》《金融控股公司法》《金融消費(fèi)者保護(hù)法》等法律，撤銷全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)履行原由中國(guó)人民銀行履行的監(jiān)督管理職責(zé)的決定》，加快推進(jìn)互聯(lián)網(wǎng)金融立法，改革并完善適應(yīng)現(xiàn)代金融市場(chǎng)發(fā)展的金融監(jiān)管框架和監(jiān)管制度。

　　“在完善監(jiān)管框架基礎(chǔ)上，只有協(xié)調(diào)配套推進(jìn)多重改革如國(guó)企改革、行政管理體制改革、法制建設(shè)，才能達(dá)到提升金融監(jiān)管體制、確保金融穩(wěn)定、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。”尹中卿強(qiáng)調(diào)。

　　金融體系發(fā)生六大變化

　　《21世紀(jì)》：近年來(lái)，隨著金融改革和創(chuàng)新力度不斷加大，我國(guó)金融體系發(fā)生了哪些深刻變化？

　　尹中卿：首先，金融機(jī)構(gòu)“跨行業(yè)”越來(lái)越多。隨著金融業(yè)務(wù)相互滲透，金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)日益綜合化、多元化，削弱了分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)。

　　其次，金融產(chǎn)品“跨領(lǐng)域”越來(lái)越多。跨越銀行、證券、保險(xiǎn)的跨界新產(chǎn)品如保險(xiǎn)代理、證券質(zhì)押、保證金賬戶、投資連結(jié)保險(xiǎn)等不斷涌現(xiàn)，金融衍生產(chǎn)品不斷創(chuàng)新，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)體系越來(lái)越復(fù)雜，金融服務(wù)邊界日漸模糊。

　　第三，金融業(yè)務(wù)“跨市場(chǎng)”越來(lái)越多。新興金融業(yè)態(tài)爆發(fā)式增長(zhǎng)，股市、債市、匯市、房市相互貫通，大宗商品市場(chǎng)、貨幣市場(chǎng)、資本市場(chǎng)相互交織，現(xiàn)貨市場(chǎng)、期貨市場(chǎng)、期權(quán)市場(chǎng)相互影響。

　　第四，互聯(lián)網(wǎng)金融“跨平臺(tái)”越來(lái)越多。隨著電子信息技術(shù)特別是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)和線下產(chǎn)品在互聯(lián)網(wǎng)上迅速推廣，新工具、新平臺(tái)、新模式不斷涌現(xiàn)，金融交易趨向電子化。

　　第五，地方金融“跨區(qū)域”越來(lái)越多。城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社、農(nóng)村金融互助組織在改制過(guò)程中重新煥發(fā)生機(jī)，多層次的金融體系正在逐漸形成；

　　此外，金融市場(chǎng)“跨國(guó)界”越來(lái)越多。全球貿(mào)易、投資、貨幣、資本流動(dòng)格局發(fā)生重大變化，金融機(jī)構(gòu)活動(dòng)日益國(guó)際化，世界各國(guó)特別是主要國(guó)家金融變動(dòng)對(duì)我國(guó)的影響加大。

　　金融體系的變化對(duì)分業(yè)監(jiān)管體制帶來(lái)重大挑戰(zhàn)。近年來(lái)頻繁顯露的局部風(fēng)險(xiǎn)特別是瞬間錢荒、股市大起大落、匯市劇烈波動(dòng)、大規(guī)模金融詐騙表明，現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)我國(guó)金融業(yè)和金融市場(chǎng)發(fā)展的體制性矛盾。

　　適當(dāng)擴(kuò)大中國(guó)人民銀行職能

　　《21世紀(jì)》：你認(rèn)為，應(yīng)如何改革金融監(jiān)管框架？

　　尹中卿：我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管框架，“一行三會(huì)”及其派出機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不清、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一規(guī)范，相互之間的信息交流、資源共享、協(xié)調(diào)合作存在很多問(wèn)題，既容易出現(xiàn)監(jiān)管漏洞，也容易產(chǎn)生重復(fù)監(jiān)管，更容易出現(xiàn)相互爭(zhēng)權(quán)，或是推諉扯皮的現(xiàn)象，監(jiān)管成本高但效率不高，并且為監(jiān)管套利留下空間。

　　為了應(yīng)對(duì)金融跨界融合、混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢(shì)，迫切需要改革并完善現(xiàn)有的金融監(jiān)管框架，從分業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)向綜合監(jiān)管，明確監(jiān)管職責(zé)，構(gòu)建貨幣政策與審慎監(jiān)管相協(xié)調(diào)的金融管理體制。

　　首先，適當(dāng)擴(kuò)大中國(guó)人民銀行職能。從法律上加強(qiáng)金融宏觀審慎管理制度建設(shè)，在保留“制定和執(zhí)行貨幣政策、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定”之外，賦予中國(guó)人民銀行“負(fù)責(zé)宏觀審慎政策制定、執(zhí)行”，“對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管”和“負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計(jì)”等職能。將目前“三會(huì)”部分機(jī)構(gòu)及其人員轉(zhuǎn)入中國(guó)人民銀行，充實(shí)調(diào)整宏觀審慎管理和系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的有關(guān)工作。

　　其次，合并“三會(huì)”及其省級(jí)派出機(jī)構(gòu)。合并銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)及其省級(jí)派出機(jī)構(gòu)，組建直屬國(guó)務(wù)院的國(guó)家金融監(jiān)管總局或者審慎監(jiān)管局，承擔(dān)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)以外的微觀審慎監(jiān)管。同時(shí)，集中“一行三會(huì)”中投資者保護(hù)和消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)力量，組建獨(dú)立的金融行為監(jiān)管局，負(fù)責(zé)行為監(jiān)管、金融消費(fèi)者和中小投資者保護(hù)職責(zé)。

　　再者，健全地方金融監(jiān)管體制。按照現(xiàn)行監(jiān)管框架，保監(jiān)會(huì)設(shè)到省級(jí)，證監(jiān)會(huì)設(shè)到省級(jí)或地市級(jí)，銀監(jiān)會(huì)設(shè)到地市級(jí)（部分在縣設(shè)監(jiān)管組）。全國(guó)31個(gè)省級(jí)、200多個(gè)地級(jí)以上城市、多數(shù)縣級(jí)政府都成立了金融協(xié)調(diào)或服務(wù)機(jī)構(gòu)。為了發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性，迫切需要合理劃分中央與地方金融監(jiān)管職權(quán)，賦予地方政府監(jiān)管職責(zé)，將“三會(huì)”派駐省級(jí)以下分支機(jī)構(gòu)與地方政府金融協(xié)調(diào)或服務(wù)機(jī)構(gòu)合并，成立地方政府金融行為監(jiān)管局，形成以省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)為主的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，對(duì)不跨省經(jīng)營(yíng)的各類金融或準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)及其行為進(jìn)行監(jiān)管。同時(shí)加強(qiáng)中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)地方指導(dǎo)，提高地方政府監(jiān)管能力，在源頭和終端確?？绲貐^(qū)無(wú)縫監(jiān)管。

　　同時(shí)，成立國(guó)家金融穩(wěn)定與監(jiān)督管理委員會(huì)。成員不僅包括中國(guó)人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)管總局或?qū)徤鞅O(jiān)管局和行為監(jiān)管局、國(guó)家外匯管理局，還應(yīng)該包括國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)資委、國(guó)家審計(jì)署等，委員會(huì)主任可以由總理或副總理?yè)?dān)任，辦事機(jī)構(gòu)隸屬國(guó)務(wù)院辦公廳。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)不僅包括金融領(lǐng)域，也應(yīng)該涉及到財(cái)稅體制改革、投融資體制改革和國(guó)有企業(yè)改革。

　　從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管

　　《21世紀(jì)》：那么如何進(jìn)一步完善金融監(jiān)管模式？

　　尹中卿：在傳統(tǒng)分業(yè)監(jiān)管體制中，主要采取機(jī)構(gòu)監(jiān)管模式，也就是按照不同金融機(jī)構(gòu)類型劃分金融監(jiān)管對(duì)象，不同的金融對(duì)象由不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理。隨著金融業(yè)務(wù)界限日趨模糊以及不同金融機(jī)構(gòu)功能一體化，就需要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立針對(duì)各類金融行為的功能監(jiān)管和切實(shí)保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的行為監(jiān)管框架，從機(jī)構(gòu)監(jiān)管轉(zhuǎn)向功能監(jiān)管。

　　首先，建立以資本約束為核心的審慎監(jiān)管體系。從法律上完善國(guó)有金融資本管理制度。依據(jù)金融體系的基本功能劃分監(jiān)管對(duì)象，實(shí)施跨產(chǎn)品、跨行業(yè)、跨市場(chǎng)監(jiān)管。通過(guò)法律規(guī)定，把新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)、新行為及時(shí)納入到金融監(jiān)管體系之中，強(qiáng)化交叉性、跨市場(chǎng)金融產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)新型金融業(yè)態(tài)監(jiān)管全覆蓋。

　　其次，割斷監(jiān)管機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體和中介組織的臍帶。從法律上明確市場(chǎng)主體和中介組織的地位，強(qiáng)化市場(chǎng)的決定性作用，明確行政監(jiān)管與自律管理之間的職責(zé)劃分。進(jìn)一步強(qiáng)化金融企業(yè)的法律地位，對(duì)證券、期貨、黃金、外匯、產(chǎn)權(quán)等交易場(chǎng)所和服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公司化改造，對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、期貨業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等行業(yè)協(xié)會(huì)組織進(jìn)行會(huì)員制改造，完善市場(chǎng)主體自律管理的法律框架。嚴(yán)格防止無(wú)序建立交易平臺(tái)或割裂交易市場(chǎng)的行為，堅(jiān)決取締違規(guī)設(shè)立的各類交易場(chǎng)所。

　　第三，統(tǒng)籌對(duì)系統(tǒng)性金融機(jī)構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管。從法律上構(gòu)建金融控股公司監(jiān)管制度框架，加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)、金融控股母公司和集團(tuán)的監(jiān)管。統(tǒng)籌對(duì)支付系統(tǒng)、清算機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)登記托管機(jī)構(gòu)等重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管。建立覆蓋所有金融機(jī)構(gòu)、金融控股公司、金融基礎(chǔ)設(shè)施、各類投融資行為、互聯(lián)網(wǎng)金融、跨境金融交易的綜合統(tǒng)計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和管理體系，構(gòu)建大數(shù)據(jù)征信體系和多層次政府體系。

　　《21世紀(jì)》：這也會(huì)導(dǎo)致金融監(jiān)管重心發(fā)生重大變化。

　　尹中卿：我國(guó)傳統(tǒng)上一直比較重視對(duì)金融機(jī)構(gòu)的行政審批、合規(guī)性監(jiān)管，對(duì)金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管、市場(chǎng)退出缺乏明確而嚴(yán)格的規(guī)定。隨著金融市場(chǎng)迅速發(fā)展和金融創(chuàng)新產(chǎn)品日益增加，需要通過(guò)修改法律創(chuàng)新監(jiān)管方式，明確風(fēng)險(xiǎn)防范處置責(zé)任，從合規(guī)監(jiān)管轉(zhuǎn)向過(guò)程控制和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋。