環(huán)保法修正案草案存在四大問題

來 源：法制網發(fā)表日期：2012-11-01

       環(huán)保部今天公開了向全國人大常委會法制工作委員會提交的關于《環(huán)境保護法修正案（草案）》的主要意見，意見認為，《環(huán)境保護法修正案(草案)》存在四大問題。

　　環(huán)保部建議全國人大常委會法工委補充10項環(huán)境管理制度和措施，完善14項環(huán)境管理制度和措施及相關規(guī)定。同時，建議增加按日計罰、公益訴訟等制度。

　　與專項法關系定位不夠清晰

　　環(huán)保部認為，環(huán)境保護法修正案草案存在四大問題。首先，在科學處理經濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系上，缺乏切實有力的措施保障。

　　環(huán)保部稱，環(huán)境保護法的修改，必須統(tǒng)籌處理好經濟發(fā)展與環(huán)境保護的關系。草案雖然提出了有關理念，但并未提出具體的保障措施和程序規(guī)則。

　　“草案在第4條提出了‘使經濟建設和社會發(fā)展與環(huán)境保護相協(xié)調’的理念。如能得到具體的制度保障，這無疑是一個進步。”環(huán)保部說，但是，在具體制度設計上，這一理念沒有得到充分貫徹。比如，草案刪除了現(xiàn)行法律第4條關于“環(huán)保規(guī)劃必須納入國民經濟和社會發(fā)展計劃”的規(guī)定，并在第12條規(guī)定“根據國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃綱要，編制國家環(huán)境保護規(guī)劃”。

　　二是，在合理界定環(huán)境保護法與專項法的關系上，基本定位不夠清晰。

　　環(huán)保部認為，環(huán)境保護法的主要內容應當包括環(huán)保理念、基本原則、基本體制、政府責任、公眾權益保障、社會參與機制、企業(yè)的基本義務、環(huán)境經濟政策、通用的處罰規(guī)則等，而針對企業(yè)的具體監(jiān)管措施應當主要留由其他專項環(huán)保法律或者行政法規(guī)規(guī)定。

　　目前草案的定位不夠清晰，法律之間的銜接問題沒有合理解決。草案的整體架構和規(guī)范內容沒有體現(xiàn)“綜合法”的特點，其調整對象與水、大氣、固體廢物等專項環(huán)保法律存在交叉，規(guī)定的主要制度與專項法律的相關規(guī)定重疊，在若干具體條款上出現(xiàn)沖突情形。

　　三是，在配置環(huán)保監(jiān)管職能上，會對現(xiàn)行體制造成沖擊。

　　環(huán)保部認為，目前草案對監(jiān)管體制做了重大改變。如第10條規(guī)定環(huán)保部門“會同有關部門”制定排放標準、第11條規(guī)定環(huán)境保護部“會同有關部門”建立監(jiān)測制度、第19條規(guī)定由“發(fā)展改革部門”提出總量控制指標分配意見等修改條款，不僅與現(xiàn)行有效的職責分工和管理體制相違背，而且弱化了環(huán)保部門的綜合宏觀職能，將對環(huán)保工作帶來不利影響。

　　四是，在對待各地方各部門的環(huán)保實踐上，草案沒有充分吸收成功經驗。

　　環(huán)保部稱，目前草案沒有將那些應當用法律規(guī)范來調整、立法條件比較成熟、各方面意見比較一致、現(xiàn)實中又迫切需要的、修改后對環(huán)境保護工作能產生顯著成效的實踐成果和國際經驗，納入到修改后的環(huán)境保護法中。

　　其中包括，可持續(xù)發(fā)展、市場手段、排污許可、戰(zhàn)略環(huán)評、公眾參與、環(huán)境權益、公益訴訟等。

　　環(huán)保部說，目前草案對環(huán)境影響評價、“三同時”、排污收費、限期治理、現(xiàn)場檢查等制度措施的有關修改內容，與水、大氣等單項環(huán)保法律的規(guī)定、與目前環(huán)境管理工作實際不一致。

　　需要補充10項環(huán)境管理制度措施

　　環(huán)保部在致全國人大常委會法工委的建議函中明確提出，需要補充10項環(huán)境管理制度和措施。

　　這10項制度是，保障公眾環(huán)境權益；跨部門、跨區(qū)域的環(huán)保協(xié)調機制；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的環(huán)境管理；政策制定過程的環(huán)境影響論證；環(huán)境質量狀況評價指標體系；環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃；污染物總量控制與環(huán)境質量管理；排污許可、排放指標交易；環(huán)境保險、綠色信貸、環(huán)境稅等經濟政策；生態(tài)補償機制。

　　應該完善14項環(huán)境管理制度

　　環(huán)保部認為，環(huán)境標準應由草案規(guī)定的“環(huán)保部門會同有關部門制定”，恢復為現(xiàn)行法律關于“環(huán)保部門制定”環(huán)境標準的規(guī)定。

　　對于環(huán)境基準，環(huán)保部建議表述為“國家鼓勵開展基準研究”，或者表述為“環(huán)保部門組織制定環(huán)境基準”。

　　同時建議，環(huán)境監(jiān)測由草案規(guī)定的“環(huán)保部門會同有關部門制定監(jiān)測制度和規(guī)范”，恢復為現(xiàn)行法律規(guī)定的“環(huán)保部門制定監(jiān)測制度和規(guī)范”。

　　環(huán)保部建議，環(huán)境信息發(fā)布應補充規(guī)定為縣級以上地方環(huán)保部門統(tǒng)一發(fā)布本轄區(qū)環(huán)境信息。

　　此外，環(huán)保部還就環(huán)保規(guī)劃、總量控制指標分配、排污收費、“三同時”、限期治理、現(xiàn)場檢查、環(huán)境應急、土壤環(huán)境保護、國際合作以及生態(tài)保護等制度提出了具體的修改建議。

　　建議增加環(huán)境公益訴訟制度

　　環(huán)保部表示，關于環(huán)境保護法中法律責任部分的修改，應當注意處理好適用對象和適用規(guī)則兩個基本問題，從兩個方面進行合理設計和安排。

　　環(huán)保部提出，其中應該遵循避免重復性規(guī)定，即針對企業(yè)事業(yè)單位的常見環(huán)境違法行為，由于各專項環(huán)保法律中對其法律責任已有具體規(guī)定，環(huán)境保護法無需作重復性的規(guī)定。

　　此外，補充通用性處罰規(guī)則。環(huán)保部稱，作為環(huán)境保護領域的基本法律，環(huán)境保護法的法律責任部分應當主要規(guī)定通用性處罰規(guī)則，這些規(guī)則同時也應當是對各專項環(huán)保法律中的法律責任部分的補充性規(guī)定。

　　環(huán)保部建議，在法律責任部分補充10個方面的通用性處罰規(guī)則。這10項處罰一是“雙罰制”，即不僅處罰違法企業(yè)，而且處罰企業(yè)負責人和其他責任人員；二是按日計罰，針對連續(xù)性環(huán)境違法行為的“按日計罰”規(guī)則；三是生態(tài)損害，即明確將生態(tài)損害納入環(huán)境污染損害的賠償范圍；四是補充環(huán)境污染損害的民事責任承擔方式，明確恢復原狀、生態(tài)修復、環(huán)境功能替代等責任形式；五是明確環(huán)境污染損害訴訟中的舉證責任倒置規(guī)則；六是損害評估鑒定中增加環(huán)境污染損害的評估鑒定機制；七是根據新修訂的民事訴訟法關于公益訴訟的授權性條款，明確規(guī)定有關環(huán)保機關和社會組織針對損害環(huán)境公共利益的行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格；八是根據行政強制法的有關規(guī)定和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管的實際需要，增加對某些重大環(huán)境違法行為，實施查封、扣押等強制措施；九是根據治安管理處罰法有關破壞環(huán)境行為的條款，作出銜接性的規(guī)定；十是增加環(huán)境犯罪規(guī)定，根據刑法修正案（八）關于嚴重污染環(huán)境犯罪行為的條款，作出銜接性的規(guī)劃。