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    各地服務(wù)中心

    律師致函全國(guó)人大炮轟民航發(fā)展基金稱其違憲

    來(lái) 源:時(shí)代周報(bào)發(fā)表日期:2012-05-04

           4月25日上午,北京的天色微陰,躲在云層后的太陽(yáng)偶爾撒下一點(diǎn)陽(yáng)光。一西裝革履的男子手里拿出一份打印好的文件,走進(jìn)東直門(mén)大街上的一家郵局,填上了全國(guó)人大的地址將文件交給工作人員寄發(fā)出去。

      這位行色匆匆的人便是北京市兩高律師事務(wù)所律師董正偉,而他寄出的則是一封違憲審查建議書(shū)—建議全國(guó)人大對(duì)《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》(下簡(jiǎn)稱《辦法》)展開(kāi)違憲審查。

      原來(lái)4月17日財(cái)政部發(fā)布《辦法》,明確規(guī)定4月1日起對(duì)旅客征收民航發(fā)展基金,同時(shí),廢止原來(lái)對(duì)旅客征收的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)以及對(duì)航空公司征收的民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金。

      “這意味著征收長(zhǎng)達(dá)20年之久的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)被代之以民航發(fā)展基金??墒?,在我們看來(lái),財(cái)政部收取民航發(fā)展基金出發(fā)點(diǎn)很荒唐、是強(qiáng)制性的行政壟斷行為、違反《憲法》和《立法法》以及《規(guī)章制定程序條例》,沒(méi)有事實(shí)依據(jù)且程序上不合法。”4月29日,董正偉律師和另一位在意見(jiàn)書(shū)上署名的北京市中銀律師事務(wù)所律師陳東告訴時(shí)代周報(bào)記者他們“上書(shū)”的理由。

      實(shí)際上,關(guān)于機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)“變身”民航發(fā)展基金的《辦法》一經(jīng)出臺(tái)即引起了人們的熱議,同時(shí)將長(zhǎng)期隱藏在“坐飛機(jī)”這種出行方式中的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)這一爭(zhēng)議較大的問(wèn)題再次拋到了公眾的視線當(dāng)中。

      憤而上書(shū)

      “為規(guī)范民航發(fā)展基金的征收使用管理,促進(jìn)民航‘事業(yè)’發(fā)展,根據(jù)政府性基金管理有關(guān)規(guī)定,”這是《辦法》中國(guó)家財(cái)政部設(shè)定的向旅客征收民航發(fā)展基金的宗旨。

      然而,董正偉這位從業(yè)16年,曾經(jīng)炮轟銀行、民航、通信、電力、鐵路、石油等多個(gè)壟斷行業(yè),向這些行業(yè)中的不合理收費(fèi)和霸王條款開(kāi)戰(zhàn)的“刁民律師”明確告訴時(shí)代周報(bào)記者,《辦法》中中央部門(mén)的出發(fā)點(diǎn)就“很有問(wèn)題”。

      “民航不是‘事業(yè)組織’,而是‘企業(yè)法人’。財(cái)政部不能要求公民繳納發(fā)展基金支持企業(yè)發(fā)展。”董正偉律師說(shuō)。

      依照《公司法》規(guī)定,民航、機(jī)場(chǎng)都是依法成立的企業(yè)法人,應(yīng)當(dāng)自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。

      而據(jù)時(shí)代周報(bào)記者了解,現(xiàn)有的一線城市和熱點(diǎn)旅游城市的機(jī)場(chǎng)不少還以股份制改造并發(fā)行股票上市。譬如,首都機(jī)場(chǎng)、深圳機(jī)場(chǎng)、上海機(jī)場(chǎng)、廈門(mén)空港和白云機(jī)場(chǎng)等。

      “財(cái)政部要求公民繳納發(fā)展基金,這等于讓公民拿錢(qián)給不相干的公司支持其發(fā)展,這一行為是荒謬的。”視“懂法、守法、護(hù)法”為自己人生信條的陳東律師也告訴時(shí)代周報(bào)記者。

      在陳東看來(lái),規(guī)定旅客必須繳納“民航發(fā)展基金”屬于強(qiáng)制性的行政壟斷行為和強(qiáng)迫企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)行為,違反了《反壟斷法》的相關(guān)規(guī)定。

      依照我國(guó)《反壟斷法》36、37條規(guī)定,行政機(jī)關(guān)不得強(qiáng)迫企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng),不得制定含有妨礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定等。“強(qiáng)制向消費(fèi)者收取民航發(fā)展基金就是逼迫消費(fèi)者買(mǎi)機(jī)票必須交基金,否則無(wú)法買(mǎi)到飛機(jī)票。民航企業(yè)和代售點(diǎn)也不會(huì)單獨(dú)賣(mài)飛機(jī)票給乘客,這樣乘客不交民航基金就難以乘飛機(jī),這就是典型的強(qiáng)迫企業(yè)壟斷經(jīng)營(yíng)、捆綁銷售。”陳東律師進(jìn)一步解釋。

      董正偉還告訴記者,《辦法》還涉嫌違背《憲法》和《立法法》。

      “根據(jù)《憲法》,公民有依法納稅的義務(wù),但并沒(méi)有繳費(fèi)的義務(wù)。同時(shí)《立法法》規(guī)定,對(duì)公民財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收需要全國(guó)人大立法。征收民航發(fā)展基金實(shí)際上是對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的征收,必須由全國(guó)人大立法。顯然財(cái)政部沒(méi)有立法權(quán)限。”董正偉說(shuō)。

      董正偉補(bǔ)充,在我國(guó)并沒(méi)有制定政府機(jī)關(guān)征收基金的法律,也沒(méi)有授權(quán)國(guó)務(wù)院制定相關(guān)法規(guī)。現(xiàn)有民航發(fā)展?fàn)顩r表明,民航已經(jīng)是依法經(jīng)營(yíng)的公司法人,自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧,客觀上缺少向公民征收財(cái)產(chǎn)建設(shè)民航機(jī)場(chǎng)的先決條件。

      “《辦法》并沒(méi)有公開(kāi)征求意見(jiàn),也沒(méi)有召開(kāi)聽(tīng)證會(huì),其實(shí)質(zhì)上違反立法程序規(guī)定,應(yīng)當(dāng)是無(wú)效的。”這是董正偉和陳東律師上書(shū)全國(guó)人大的另外一個(gè)理由。

      原來(lái),早在2002年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《規(guī)章制定程序條例》明確規(guī)定,凡是規(guī)章直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益,有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見(jiàn)分歧的,應(yīng)當(dāng)征求社會(huì)各界的意見(jiàn),起草單位也可以舉行聽(tīng)證會(huì)。

      “全國(guó)人大應(yīng)該撤銷或宣布其無(wú)效,責(zé)令財(cái)政部就此向公眾道歉。”針對(duì)《辦法》,董正偉和陳東兩位律師在建議書(shū)中明確寫(xiě)道。

      “變身”之辯

      根據(jù)《辦法》,機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的說(shuō)法今后將不再使用,而統(tǒng)一稱作“民航發(fā)展基金”,其征收標(biāo)準(zhǔn)大體不變,維持為“乘坐國(guó)內(nèi)航班的旅客每人次50元,乘坐國(guó)際和地區(qū)航班出境的旅客每人次90元(含旅游發(fā)展基金20元)”。

      財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人4月17日在接受媒體采訪時(shí)表示,民航發(fā)展基金不是新設(shè)立的基金項(xiàng)目,而是對(duì)既有兩項(xiàng)基金的整合。“民航發(fā)展基金仍維持了原民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)和民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金的征收范圍和征收標(biāo)準(zhǔn),沒(méi)有額外增加繳費(fèi)者的負(fù)擔(dān)。”

      一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,民航發(fā)展基金并非僅僅是換了一個(gè)名稱而已,在民航發(fā)展基金的性質(zhì)、用途、撥付方式等方面都有所變化。

      《民航發(fā)展基金征收使用管理暫行辦法》第三條明確民航發(fā)展基金的性質(zhì)是政府性基金,收入上繳中央國(guó)庫(kù),納入政府性基金預(yù)算,??顚S?。

      “這應(yīng)該被視為機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的一次‘華麗轉(zhuǎn)身’。”廣州民航職業(yè)技術(shù)學(xué)院專家、民航資源網(wǎng)評(píng)論員綦琦指出。在綦琦看來(lái),“民航發(fā)展基金代表的是一種新的運(yùn)作機(jī)制,同時(shí)也是政府管理職能的一種轉(zhuǎn)變。”

      此前機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的性質(zhì)一度處于模糊地帶,究竟是稅、費(fèi)還是基金,一直沒(méi)有人能說(shuō)得清,國(guó)家政策也時(shí)常“打架”。

      譬如,1995年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的財(cái)政部、國(guó)家計(jì)委、民航總局《關(guān)于整頓民航機(jī)場(chǎng)代收各種機(jī)場(chǎng)建設(shè)基金的意見(jiàn)》將機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)定義為“基金”。而在1995年3月財(cái)政部與國(guó)家稅務(wù)總局下發(fā)的文件中則表示,機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的收入劃歸機(jī)場(chǎng)營(yíng)業(yè)所得,即機(jī)場(chǎng)在運(yùn)行中以旅客為經(jīng)營(yíng)對(duì)象提供服務(wù)而取得的收入。

      相比不透明的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi),民航發(fā)展基金屬于政府性基金,收入全部上繳中央國(guó)庫(kù),納入政府性基金預(yù)算,其撥付方式也改變了。“作為財(cái)政統(tǒng)一資金,毫無(wú)疑問(wèn),資金管理的嚴(yán)格性、透明性都將獲得提高。”

      1995年以來(lái),機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的分配規(guī)則是:50%上繳國(guó)庫(kù)后劃給民航總局提留,50%由民航總局劃給當(dāng)?shù)貦C(jī)場(chǎng)。而此次民航發(fā)展基金,將通過(guò)民航總局和財(cái)政部統(tǒng)籌審批撥付。

      中國(guó)航空法律服務(wù)中心首席專家、北京市藍(lán)鵬律師事務(wù)所主任律師張起淮在接受采訪時(shí)就說(shuō):“相比原先的‘一半交給民航局,一半流入地方’的粗糙做法,新《暫行辦法》在一定程度上能夠有效利用資金,防止專項(xiàng)資金的流失,阻斷腐敗滋生的土壤。這算是一種進(jìn)步。”

      雖然本次推出的民航發(fā)展基金,表面上實(shí)現(xiàn)了對(duì)過(guò)去民航業(yè)不合理收費(fèi)的規(guī)范,但在董正偉和陳東兩位律師看來(lái),民航發(fā)展基金僅僅是過(guò)去極不合理的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的華麗升級(jí)、“換個(gè)馬甲繼續(xù)收”。

      兩位律師明確質(zhì)疑其設(shè)立的合理性。“民航發(fā)展很重要,建立民航發(fā)展基金也很有必要,但問(wèn)題是,加快民航發(fā)展是民航企業(yè)和政府職能部門(mén)的事,關(guān)乘客什么事。憑什么讓公眾為民航業(yè)的發(fā)展買(mǎi)單?”陳東告訴記者。

      “有關(guān)部門(mén)把應(yīng)由航空公司擔(dān)負(fù)的發(fā)展成本,朝乘客身上轉(zhuǎn)嫁,這顯然有悖市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律。按照這樣的邏輯,教育、醫(yī)療、公交等行業(yè),是否都要由公眾繳納行業(yè)發(fā)展基金,以促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展?如果真這樣,要征收的發(fā)展基金可謂多如牛毛了。這顯然與當(dāng)前中央要求減輕群眾負(fù)擔(dān)、還富于民的發(fā)展理念不符。”董正偉說(shuō)。

      董正偉指出,從性質(zhì)而言,民航發(fā)展基金既不是稅收,又不是捐贈(zèng),更不是投資,這筆“糊涂費(fèi)”的目的何在?“作為公共交通運(yùn)營(yíng)的民航業(yè)特別是機(jī)場(chǎng),大部分是由國(guó)家財(cái)政投資建設(shè)的,而國(guó)家財(cái)政來(lái)自稅收,也就是說(shuō)每個(gè)納稅人都對(duì)民航業(yè)的發(fā)展已經(jīng)作出了貢獻(xiàn),再另行向納稅人收取民航發(fā)展基金,無(wú)異于向納稅人重復(fù)征稅,于情于理于法都說(shuō)不通。”

      機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的是與非

      民航發(fā)展基金的出臺(tái),還重新喚起了人們對(duì)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的關(guān)注和爭(zhēng)論。

      眾所周知,國(guó)內(nèi)最早開(kāi)征機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)的是溫州的永強(qiáng)機(jī)場(chǎng)。20世紀(jì)80年代后期,溫州人在“不要不等不靠”的“三不”精神指引下,自己投資1.325億元建設(shè)了永強(qiáng)機(jī)場(chǎng),并于1992年開(kāi)始征收“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”。

      同年3月,當(dāng)時(shí)的民航總局、財(cái)政部、國(guó)家物價(jià)局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于聽(tīng)取民航考察團(tuán)出國(guó)考察情況及對(duì)民航和機(jī)場(chǎng)管理體制深化改革若干意見(jiàn)匯報(bào)的會(huì)議紀(jì)要》的精神,從而正式在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一收取機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)。

      1995年10月,統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),國(guó)內(nèi)航班每人次50元;國(guó)際航班每人次90元;10年后,到2005年12月31日,機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)到期,隨后2006年國(guó)務(wù)院進(jìn)一步發(fā)文規(guī)定機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)征收期限延長(zhǎng)至2010年12月31日。后再一次延長(zhǎng)至2015年12月31日。

      “追溯機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)這20年,其收費(fèi)期限已經(jīng)延長(zhǎng)了數(shù)次,而且一到收費(fèi)截止日期,中央有關(guān)部門(mén)就給出一紙文件,幾句話就將期限延長(zhǎng)5年、10年。”董正偉告訴時(shí)代周報(bào)記者。

      對(duì)此,一位航空業(yè)人士向記者解釋了機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)存在的兩大理由:一是因?yàn)閲?guó)內(nèi)民航業(yè)發(fā)展超出預(yù)期的速度,即使此前二十年一直在征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)以及民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金,這部分資金也確實(shí)投入到了民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中去了,但對(duì)投入的需求仍然是大量存在的。

      “二是因?yàn)閲?guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡,民航業(yè)發(fā)展也存在極大的不平衡現(xiàn)象。機(jī)場(chǎng)建設(shè)分布不均,主要城市機(jī)場(chǎng)以及主要航線收入占的比重過(guò)大,因此適度的補(bǔ)貼有助于培育市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)定地發(fā)展。”上述人士指出。

      這位知情人士還援引了財(cái)政部《2012年中央政府性基金支出預(yù)算表》相關(guān)數(shù)據(jù)加以說(shuō)明:“去年全年民航機(jī)場(chǎng)管理建設(shè)費(fèi)安排的支出總額為149.02億元,其中中央本級(jí)支出為54.36億元,對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付則為94.66億元。支付給地方的比例超過(guò)了60%。”

      然而,在全國(guó)人大代表、湖北省統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)葉青看來(lái),這一觀點(diǎn)并不成立。在今年全國(guó)“兩會(huì)”上,葉青提出議案就指出,改革開(kāi)放初期,國(guó)家財(cái)力薄弱,為了獲取基礎(chǔ)建設(shè)投資,依靠民眾的財(cái)力來(lái)支持國(guó)家的發(fā)展尚可理解。但現(xiàn)在財(cái)政收入連年高增長(zhǎng),仍然征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)似乎就沒(méi)有道理了。

      “退一步說(shuō),按照每個(gè)機(jī)場(chǎng)投資30億元計(jì)算,已經(jīng)收取的機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)可以建100個(gè)以上機(jī)場(chǎng),基本上現(xiàn)在全國(guó)的機(jī)場(chǎng)都是民眾集資修建的,那么今后也沒(méi)有必要存在了。”董正偉律師也補(bǔ)充道。

      數(shù)據(jù)顯示,去年我國(guó)運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)完成旅客運(yùn)送量為62053.7萬(wàn)人次。按照國(guó)內(nèi)每人每次收取50元機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)、國(guó)際70元計(jì)算,國(guó)內(nèi)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)285億余元,國(guó)際機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)34億余元,合計(jì)約320億元。據(jù)此,董正偉和陳東認(rèn)為“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)征收了20年,粗略計(jì)算機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)共收取3000億元以上”。

      對(duì)于這筆數(shù)字巨大的“收益”,國(guó)家一直堅(jiān)持兩個(gè)50%的原則—50%上繳國(guó)庫(kù)后劃給民航總局提留,50%由民航總局劃給當(dāng)?shù)貦C(jī)場(chǎng)。雖然財(cái)政部每年都會(huì)公開(kāi)部分收入及支出數(shù)據(jù),但令人感到遺憾的是,其具體支出去向卻從未公開(kāi)。

      不過(guò),有一點(diǎn)可以肯定,即相當(dāng)一部分機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)變成了機(jī)場(chǎng)企業(yè)的利潤(rùn),甚至是機(jī)場(chǎng)上市公司的分紅。譬如,有資料就表明2011年白云機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)返還收入為5.84億元,占營(yíng)業(yè)總收入42.39億元的13.79%;首都機(jī)場(chǎng)機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)返還收入為10.01億元,占營(yíng)業(yè)總收入65億元的15.41%。

      “民航不是事業(yè)單位,機(jī)場(chǎng)和民航企業(yè)均是股份制上市公司或公司法人,沒(méi)有理由通過(guò)征收機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)強(qiáng)制為其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)埋單。”在給全國(guó)人大的建議書(shū)上董正偉寫(xiě)道。

      無(wú)獨(dú)有偶,在今年的全國(guó)“兩會(huì)”上,全國(guó)人大代表、廣東省茂名市工商聯(lián)主席陳華偉寫(xiě)了一份3000多字的建議《關(guān)于在全國(guó)范圍內(nèi)徹底取消“機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)”收費(fèi)項(xiàng)目的建議》,提交給了第十一屆全國(guó)人代會(huì)第五次會(huì)議。

      “這么多年來(lái),機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)累計(jì)收了逾千億元,但從來(lái)沒(méi)有公開(kāi)過(guò)具體數(shù)據(jù)。這是一項(xiàng)收費(fèi)時(shí)間最長(zhǎng)、收費(fèi)范圍最廣、最沒(méi)有法律依據(jù)、最不公開(kāi)透明、引起最多反對(duì)聲音的不合理收費(fèi),與廣大人民群眾的利益相悖。”陳華偉表示。
     

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      2、報(bào)名表一經(jīng)確認(rèn),將隨成績(jī)等進(jìn)入學(xué)生檔案,你需要對(duì)本報(bào)名表所填寫(xiě)內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。
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      學(xué)歷教育報(bào)名 非學(xué)歷教育報(bào)名